Đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp sửa đổi 

V.I. Lênin đã từng nhấn mạnh rằng, không có bộ máy nhà nước (BMNN), chúng ta sẽ tiêu vong và không làm cho BMNN hoạt động ngày một tốt hơn, hiệu quả hơn, thì chúng ta cũng sẽ tiêu vong trước khi xây dựng được cơ sở của chủ nghĩa xã hội. Như vậy, tổ chức BMNN và việc củng cố, hoàn thiện BMNN sao cho ngày một tốt hơn, hiệu quả hơn là vấn đề vô cùng quan trọng đối với mỗi nhà nước nói chung, đối với Nhà nước ta hiện nay nói riêng. Cơ cấu tổ chức BMNN với những nguyên tắc tổ chức và hoạt động của nó luôn được quy định chặt chẽ trong hiến pháp và cũng có thể khẳng định, nội dung quan trọng nhất của các bản hiến pháp chính là những quy định về BMNN.

Hầu hết các BMNN hiện nay đều tổ chức các cơ quan nhà nước thành ba nhóm lớn để thực hiện ba quyền, hay nói cụ thể hơn là ba nhóm công việc cơ bản của BMNN là xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và xét xử. BMNN Việt Nam hiện nay được thiết kế theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) cũng vậy. Tuy nhiên, do nhiều lý do khác nhau, mô hình tổ chức và vận hành của BMNN Việt Nam hiện nay vẫn còn nhiều bất cập cần được nhận thức và hoàn thiện cho phù hợp với điều kiện và tình hình mới của đất nước.

Nghị quyết của Đại hội Đảng lần thứ XI đã nhấn mạnh cần phải khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi bổ sung Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) phù hợp với tình hình mới. Chúng tôi nêu một số quan điểm của mình về vấn đề BMNN để cùng tham gia “...xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước (QLNN) thuộc về nhân dân và nguyên tắc QLNN là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”1.

1. Vấn đề xác định các cơ quan trong bộ máy nhà nước

Điều 2 Hiến pháp 1992 quy định: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả QLNN thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. QLNN là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Tuy nhiên, tư tưởng chỉ đạo của quan điểm trên đã chưa được thể hiện một cách đầy đủ và chính xác ở các quy định khác của Hiến pháp. Chẳng hạn, vì cho rằng nhân dân trao quyền lực của mình cho các cơ quan nhà nước thông qua con đường bầu cử nên Điều 6 Hiến pháp 1992 đã quy định: “Nhân dân sử dụng QLNN thông qua Quốc hội và HĐND là các cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”. Cũng vì vậy, Hiến pháp xác định Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan QLNN cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam (Điều 83) và Hội đồng nhân dân (HĐND) là cơ quan QLNN ở địa phương (Điều 119). Chúng tôi cho rằng, việc xác định các cơ quan nhà nước như trên là chưa thực sự chính xác. Theo chúng tôi, bầu cử chỉ là một cách thức hình thành cơ quan nhà nước. Cơ quan nhà nước có thể được hình thành bằng nhiều cách thức khác nhau như thông qua bầu cử, bổ nhiệm và các cách thức khác. Do vậy, bầu cử không phải là hành vi nhân dân (cử tri) trao quyền lực của mình cho cơ quan nhà nước (Quốc hội và HĐND) mà việc trao quyền lực của nhân dân cho cơ quan nhà nước (Quốc hội và HĐND, Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát...) là thông qua hành vi ban hành hiến pháp. Bằng việc ban hành hiến pháp, nhân dân đã trao quyền lực của mình cho các cơ quan nhà nước, xác định thẩm quyền của Quốc hội, Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát... (Hiến pháp lúc này gần giống như văn bản thoả thuận về việc QLNN được nhân dân giao cho những cơ quan nào, đến đâu). Các cơ quan nhà nước nhận quyền từ nhân dân thông qua hiến pháp chứ không phải thông qua con đường bầu cử của cử tri. Vì vậy, việc Hiến pháp quy định về Quốc hội và HĐND như trên theo chúng tôi là chưa phù hợp, vì:

Một là, QLNN thuộc về nhân dân được nhân dân giao cho không chỉ Quốc hội và HĐND, mà còn giao cho cả các cơ quan khác của Nhà nước như Toà án, Viện kiểm sát... Quốc hội và HĐND cũng như Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát... đều nhận quyền lực trực tiếp từ nhân dân. Các cơ quan nói trên chỉ khác nhau ở cách thức thành lập và quyền lực được giao. Do vậy, không nên quan niệm rằng, Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao... do Quốc hội bầu nên được xem như họ nhận quyền từ Quốc hội, tương tự như vậy đối với các cơ quan khác;

Hai là, nhân dân sử dụng QLNN không chỉ thông qua Quốc hội và HĐND, mà thông qua tất cả các cơ quan nhà nước. Các cơ quan nhà nước đều nhận quyền từ nhân dân trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và thực hiện QLNN trong khuôn khổ của Hiến pháp. Do vậy, tất cả các cơ quan nhà nước từ Quốc hội, HĐND, Chính phủ, Toà án... không được ban hành các văn bản pháp luật hoặc có những hoạt động trái với quy định của Hiến pháp, vì như vậy là trái với ý chí của nhân dân, vượt quá giới hạn quyền lực mà nhân dân giao cho;

Ba là, việc xác định chỉ có Quốc hội và HĐND là cơ quan QLNN sẽ dẫn đến việc hiểu nhầm về các cơ quan khác của Nhà nước, vì như trên đã khẳng định, các cơ quan như Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát cũng mang và thực hiện QLNN, do vậy các cơ quan đó cũng phải được gọi là cơ quan QLNN.

Từ những phân tích trên, chúng tôi cho rằng, nên quy định trong Hiến pháp “Quốc hội là cơ quan đại biểu (đại diện) cao nhất của nhân dân, cơ quan cao nhất thực hiện quyền lập pháp”; “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan cao nhất thực hiện quyền hành pháp”; “Toà án quốc gia là cơ quan xét xử, cơ quan cao nhất thực hiện quyền tư pháp”; “HĐND là cơ quan đại biểu (đại diện) của nhân dân ở địa phương”; “Uỷ ban nhân dân (UBND) là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”... Việc quy định như vậy trong Hiến pháp sẽ có tác dụng:

Thứ nhất, luôn bảo đảm QLNN thống nhất ở nhân dân, xuất phát từ nhân dân, thuộc về nhân dân;

Thứ hai, nâng cao được vị thế và vai trò của quyền tư pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp (Toà án quốc gia) trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Bảo đảm được sự phân công, kiểm soát, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các cơ quan nhà nước (Quốc hội, Chính phủ, Toà án) có thể kiềm chế, kiểm soát nhau trong việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn theo đúng quy định của Hiến pháp, không trái với ý chí của nhân dân, tránh được hiện tượng lạm quyền, lộng quyền;

Thứ ba, bảo đảm được tính dân chủ giữa các cơ quan nhà nước trong việc nắm giữ và thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Lúc này, Chính phủ không phải là cơ quan chấp hành của Quốc hội và UBND không phải là cơ quan chấp hành của HĐND.

Quy định như vậy mới thể hiện được việc thể chế hoá quan điểm của Đảng về xây dựng nhà nước pháp quyền mà trước đây Hiến pháp 1992 chỉ mới được nêu ở Điều 2 mà chưa được thể hiện ở các điều khác của Hiến pháp khi được sửa đổi năm 2001.

2. Củng cố địa vị pháp lý của Chủ tịch nước

Để đất nước nói chung, BMNN nói riêng vận hành thống nhất, năng động và linh hoạt cần phải có một nhân vật trung tâm phối hợp (cũng như người chủ hộ trong mỗi gia đình, người thủ trưởng trong mỗi cơ quan nhà nước, người đứng đầu các tổ chức...). Nhân vật trung tâm đó vừa là người đứng đầu đất nước, vừa là biểu tượng thống nhất ý chí, tập trung quyền lực của BMNN. Đó có thể là Tổng thống ở các nước theo chính thể cộng hoà tổng thống, cũng có thể là Thủ tướng ở các nước có chính thể cộng hoà đại nghị... Ở Việt Nam trước đây, nhân vật trung tâm là Chủ tịch Hồ Chí Minh. Một thời gian sau, chúng ta đã thực hiện chế độ Chủ tịch tập thể, nhưng không thấy hiệu quả và buộc phải quay về với mô hình Chủ tịch là cá nhân. Tuy nhiên, do nhiều lý do mà chức danh Chủ tịch nước hiện nay được thiết kế chưa phù hợp. Theo quy định, Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hoà XHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại. Chủ tịch nước có nhiệm vụ và quyền hạn: công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; thống lĩnh các lực lượng vũ trang nhân dân và giữ chức vụ Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh... Khi xét thấy cần thiết, Chủ tịch nước có quyền tham dự các phiên họp của Chính phủ. Còn người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng; đứng đầu tổ chức Đảng cầm quyền thực hiện việc lãnh đạo nhà nước là Tổng Bí thư Đảng cộng sản. Có thể nói, việc quy định thẩm quyền của những người đứng đầu đất nước hiện nay như vậy đang làm cho quyền lực của nhân vật trung tâm ở Việt Nam khá phân tán. Do vậy, cần nghiên cứu “xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch nước để thực hiện đầy đủ chức năng nguyên thủ quốc gia, thay mặt Nhà nước về đối nội, đối ngoại và thống lĩnh các lực lượng vũ trang”2.

Việc củng cố địa vị pháp lý của Chủ tịch nước là rất cần thiết xuất phát từ nhu cầu khách quan của đất nước và Việt Nam sẽ có một nhân vật thể hiện được đầy đủ vị trí trung tâm của quyền lực. Điều này phù hợp với cả lịch sử (mô hình này đã được Hiến pháp Việt Nam năm 1946 quy định) và thực tiễn hiện hành trong tổ chức QLNN trên thế giới, khi hầu hết các Nhà nước đều có xu hướng thiết lập mô hình chính thể cộng hoà hỗn hợp, nghĩa là, Tổng thống là nguyên thủ quốc gia - người đứng đầu nhà nước, thay mặt quốc gia về đối nội và đối ngoại, đồng thời là trung tâm của QLNN.

Theo chúng tôi, việc củng cố địa vị của Chủ tịch nước cần tập trung vào các vấn đề sau: (i)  tăng thêm thẩm quyền của quyền hành pháp cho Chủ tịch nước: Chủ tịch nước không chỉ có quyền công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà còn phải tham gia tích cực hơn vào các hoạt động của quyền hành pháp; (ii) Tổng bí thư của Đảng cộng sản là người giữ chức vụ Chủ tịch nước: Việc “nhất thể hoá” hai chức danh cao nhất của Đảng và Nhà nước sẽ giải quyết được mối quan hệ giữa Đảng và Nhà nước ở tầm cao nhất, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước một cách trực tiếp, thống nhất và toàn diện. Lúc này, Chủ tịch nước vừa là biểu tượng đại diện cho sự thống nhất, đoàn kết của cả quốc gia dân tộc vừa thể hiện được vai trò lãnh đạo của Đảng cầm quyền, vừa là nhân vật trung tâm của QLNN, phối hợp giữa các nhánh QLNN, giải quyết những tranh chấp, mâu thuẫn nếu có giữa các cơ quan cao nhất của Nhà nước trong quá trình vận hành QLNN.

Việc “nhất thể hoá” chức vụ cao nhất trong bộ máy đảng với Nhà nước đã được nhiều quốc gia khác nhau trên thế giới áp dụng và có hiệu quả. Về mặt lý luận, Tổng Bí thư Đảng cộng sản là người ưu tú nhất từ những người ưu tú của giai cấp tiên tiến nhất có năng lực quản lý, lãnh đạo tốt hơn những đảng viên khác. Chủ tịch nước cũng là người có tài, có đức, có năng lực quản lý nhà nước, quản lý xã hội, đã trưởng thành và được lựa chọn trong các tầng lớp nhân dân. Do vậy, Tổng Bí thư hoàn toàn xứng đáng đảm nhiệm chức vụ Chủ tịch nước. Việc tổ chức như vậy, cũng thể hiện được mối quan hệ gắn bó giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân.

Việc hợp nhất chức danh Tổng Bí thư với chức danh Chủ tịch nước sẽ làm cho quyền lực tập trung vào tay một cá nhân này nhiều hơn, cao độ hơn, và điều này làm một số người lo ngại có thể dẫn đến sự độc đoán, chuyên quyền. Chúng tôi cho rằng, nguy cơ độc đoán, chuyên quyền có thể khắc phục được bằng cơ chế lãnh đạo tập thể của tổ chức Đảng. Bởi Điều 9 trong Điều lệ của Đảng Cộng sản Việt Nam đã quy định: “Đảng Cộng sản Việt Nam tổ chức theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Nội dung cơ bản của nguyên tắc đó là: 1. Cơ quan lãnh đạo các cấp đều do bầu cử lập ra. 2. Cơ quan lãnh đạo các cấp của Đảng thực hiện nguyên tắc lãnh đạo tập thể, cá nhân phụ trách... 4. Nghị quyết của Đảng phải được chấp hành nghiêm chỉnh. Thiểu số phục tùng đa số, cấp dưới phục tùng cấp trên, cá nhân phục tùng tổ chức...”.

Việc nhất thể hoá hai chức vụ nói trên cũng sẽ nâng cao hơn được trách nhiệm của người đảm nhiệm chức vụ quan trọng đó trước Đảng, trước Nhà nước và trước nhân dân, không còn tình trạng đẩy trách nhiệm cho nhau khi không làm tốt công việc giữa cơ quan đảng và cơ quan nhà nước, đề cao trách nhiệm của các tổ chức Đảng, Nhà nước đối với nhân dân.

3. Quan hệ giữa trung ương và địa phương xét từ phương diện tổ chức và vận hành của bộ máy nhà nước

Hiện nay, trong BMNN Việt Nam, các cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức để quản lý đất nước vừa theo ngành vừa theo đơn vị hành chính lãnh thổ. Song do nhiều lý do mà các cơ quan hành chính trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quá nhiều. Điều này biểu hiện qua việc có khá nhiều bộ và cơ quan ngang bộ, ngoài ra, còn có các cơ quan của Chính phủ. Đồng thời, do việc chia tách tỉnh, nên đã hình thành thêm quá nhiều đơn vị hành chính cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương. Điều này đã dẫn đến tình trạng, trong quản lý điều hành của nền hành chính có quá nhiều đầu mối trực thuộc Thủ tướng, làm cho hoạt động chỉ đạo, điều hành của Thủ tướng - người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cao nhất - gặp rất nhiều khó khăn. Vì vậy, Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X đã ghi: “Đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng xây dựng hệ thống cơ quan hành pháp thống nhất, thông suốt, hiện đại”3. Cụ thể là phải thực hiện “Cơ cấu lại bộ máy Chính phủ theo hướng giảm các đầu mối, phù hợp với yêu cầu đổi mới chức năng, nhiệm vụ. Cơ cấu lại các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước các cấp,...”4.

Để giải quyết các vấn đề này, có thể có nhiều cách:

Một là, giảm bớt các bộ và cơ quan ngang bộ theo tinh thần là “tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bảo đảm tinh gọn và hợp lý” mà Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X đã đề ra. Từ đó “Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, tổ chức của các bộ, cơ quan ngang bộ; khắc phục tình trạng bỏ trống hoặc trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ, ngành”5.

Hai là, giảm bớt các đơn vị hành chính cấp tỉnh bằng việc phân định lại các đơn vị hành chính cấp tỉnh theo hướng sáp nhập một số tỉnh nhỏ có sự gắn kết chặt chẽ với nhau một cách hợp lý. Không nên sáp nhập với quy mô quá lớn như đã từng làm trước đây, mà phải nghiên cứu thật kỹ điều kiện kinh tế - xã hội, cơ sở hạ tầng giao thông, thông tin liên lạc để việc sáp nhập có tác dụng thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương phát triển và tiện lợi cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ trung ương.

Hoặc là, vẫn giữ nguyên các đơn vị hành chính tỉnh như hiện nay, nhưng thành lập thêm một số đơn vị hành chính trung gian có tính chất vùng (khu vực) để chỉ đạo trực tiếp từng cụm tỉnh “khắc phục tình trạng chia cắt, khép kín theo địa giới hành chính”6 tỉnh. Lúc này, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ sẽ chỉ đạo các địa phương thông qua các cơ quan hành chính vùng (khu vực). Điều này cũng thuận lợi cho việc phát triển kinh tế vùng, liên vùng (khu vực). Thực tế hiện nay, trong ngành toà án thì Toà án nhân dân tối cao vẫn phải đặt trụ sở tại các khu vực khác nhau để giải quyết các công việc một cách kịp thời và hiệu quả.

Khi các đầu mối trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ít đi thì đội ngũ những người giúp việc cho Thủ tướng sẽ giảm đi đáng kể và Thủ tướng có điều kiện điều hành, chỉ đạo một cách trực tiếp và tốt hơn. Không còn hiện tượng có “Chính phủ con” trong “Chính phủ to” như dư luận nói đùa để điều hành đất nước. Cần chú ý là việc quản lý của các bộ đối với địa phương chỉ là quản lý theo ngành, theo lĩnh vực, còn việc điều hành, quản lý, chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ đối với Chủ tịch các tỉnh là theo đơn vị hành chính lãnh thổ. Ở phương diện này Việt Nam còn khá yếu nên mới có chuyện mà chúng ta vẫn nghe nói là “trên bảo dưới không nghe”. Do vậy, cần “tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động Chính phủ theo hướng xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, trong sạch, vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả”7 nhất là về phương diện hành chính lãnh thổ.

(1) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr. 247.

(3) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 126- 127.

(4) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 254.

(5) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr. 249.

(6) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 224.
(7) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr. 249.